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保安业的发展与警务理念创新

发布日期:2015年5月2日 来源:www.dgbaoan.net 已浏览3842次

《保安服务管理条例》(以下简称《条例》)的发布实施标志着中国的保安业发展到了一个新的阶段。《公安机关实施<保安服务管理条例>办法》的出台,为<条例》的实施提供了具体的途径和方法。但就国内保安业发展来看,由于学术层次的研究还不够深入,因此在理论指导实践方面还显薄弱,应当在更高的层次上就一些问题展开讨论和研究。其中保安工作与公安工作之间的关系,保安与警务改革创新的问题,就是颇有理论价值,在发达国家的学术研究中也占有重要位置的理论问题。中国保安业的发展绝不仅仅是一个简单的经济问题,而是关系到维护国家长治久安和社会安全与稳定,关系到社会管理的完善,关系到社会治安防控体系的建设和综合治理方针的有效贯彻实施,也关系到城乡社区警务工作的改革和加强,更关系到国家的长治久安、平安创建活动的开展与和谐社会的建设。

警务概念的理解

中国的保安服务业作为市场化的维护社会治安的主体之一,在维护社会治安的活动中已经扮演了非常重要的角色。如何从理论上阐述保安业发展与警务创新的关系,对于进一步认识保安的作用,完善国家的警务结构具有重要的价值和意义。保安业的发展如何能够与警务理念的创新联系在一起呢?这个问题涉及到对警务内涵的理解。在我国,从另一个角度看,还涉及到正确理解和处理保安与公安工作的关系。警务理念的创新首先涉及到对警务概念的理解和表述。在我国的学术研究领域和实际工作部门,历来在理念上与对基本概念的表述方面,都把警务与警察工作等同起来,即警务的概念就是警察的工作。只要谈到警务改革,就认为是警察工作的改革。对这种观点和认识极少有人进行过认真的思考。尽管也有学者将警务分为狭义与广义,抽象与具体,或分为大中小三个层次,但由于对警务的实质性问题缺乏深层次的认识与分析,因此也就很难从更高的层次上认识警务的基本理论问题,并和保安业的发展联系起来。如果就研究警察的工作而言把警务和警察工作等同起来应该说并无不妥,但作为学术层面的研究,这样理解警务就显得比较狭隘。如果和国外相关领域的学术研究进行比较,我们可以发现,真正意义上的警察科学的研究不仅是对警察工作的研究,而是对警务的研究,更进一步说是对如何维护公共安全和公共秩序的研究。应该看到,当今世界随着经济社会的发展,社会结构的变化而引起的社会安全需求的多元化(如标志社会变迁的不安全性、空间领域、社会控制途径的变化等。其主要的观点是:伴随着社会变迁而产生的当代社会风险导致个人和集体不安全感的增强;城市中空间结构的变化,以及周边或其中发挥不同功能区域的出现产生了大量的新的社会治安问题;国家控制体系的分解以及在多元化结构的框架中社会控制结构的扩展),以及维护公共安全与秩序主体结构的变化,警务的理念和内涵也在发生深刻变化。特别是新的警务方式的出现,使人们逐步认识到尽管警察工作是警务的重要组成部分,但警务概念已经不再局限于警察的工作。这不仅体现在对现代警务改革的学术研究中,而且也体现在对警务历史沿革的论述中。在现代警务改革的有关论述中,西方国家的学者们早在十多年前就提出,保安业的普遍发展不仅已经改变了当代警务的概念,迫使人们从更深层次上认识警务的实质,同时也改变了传统的警务结构。在理论上不仅提出了私人警务的概念,而且认为私人警务与公共警务的关系越来越密切。正如英国学者莱斯·约翰斯顿所说:“对当代警务发展的任何认识都必须承认它的不可分性,即公共警务与私人警务越来越多地紧密联系在一起,他们在形式上并无多大区别。警务工作越来越多地由公共的、私人的以及公私兼有的复杂多样的网络承担o"这里所提到的私人警务的概念,实际上就来自对警务的分类。根据目前的分类研究,警务可以分为公共警务(publicpolicing)和私人警务(privatepolicing)两类,公共警务的运行主要以政府的制服警察为主,而私人警务可以理解为是非政府组织或社会组织承担的维护公共秩序与公共安全的工作,在我国也就是通常所说的社会化警务。根据澳大利亚学者的观点,私人警务还可以分为商业化警务和志愿警务,前者主要指有偿保安服务,后者主要指志愿者组织和个人。为什么会有这种分类的出现?主要是社会发展导致的城市空间结构的变化,即城市的发展过程中,除过一般的公共空间之外,还出现了私人空间,私人控制的公共准入空间和准公共空间等不同功能的领域。在对这些不同的空间领域进行公共秩序控制,或维护其安全的过程中,就需要不同的警务方式。

以上是有关警务分类的讨论。根据警务发展的历史和当代社会警务实践的发展,以及不同的学术观点,目前国外最新的警务理论研究成果对警务的概念至少有五种含义(关于警务的五种含义,在英国作者AlisonWakefeild的著作《SellingSecurityTheprivatepolicingofpublicspace》中有详细的解释。此书已经由中国人民公安大学出版社于2009年2月翻译出版02010年在马耳他举行的第17届国际警务论坛上,笔者遇到AlisonWakefeild,她再一次强调了警务的概念:第一是作为法定规范的警务;其次是作为警察工作的警务;第三种是系列活动的警务;第四是将警务看作维护秩序的活动;第五种是作为治理的警务o)这些新的关于警务概念的讨论尽管有些咬文嚼字,但从理念上分析,其对警务实质讨论的基本出发点还是给我们诸多启发。而且从中我们也可以得出结论,即在现代社会形态下,认为只有警察的工作才属于警务的观点是片面的。警务概念的确定主要取决于警务的功能,特别是预防犯罪的功能,而并不仅仅在于特定的主体。举例来说,我国现在普遍实施的社区警务战略写进了党和政府的重要文件当中,并作为维护国家长治久安的重大举措之一。社区警务的核心是预防犯罪,维护社区的安全和秩序。开展社区警务的正确途径是利用社区的资源而不仅仅是规定社区中有多少警察。在实践中我们也可以随处看到,实际上在社区中全天侯负责安全与秩序的并不是警察,而是社区的保安人员。无论是保安公司的雇员,还是物业公司的雇员,日常的监控工作、门卫守护、社区巡逻和车辆管理、交通疏导都是由他们来负责实施的。我们不能否认这些维护社区安全与秩序的保安人员日复一日所从事的工作不是警务。再如,笔者与2010年12月赴香港培训,在港岛区和九龙区,看到的几乎都是非常高大的建筑物,街道狭窄,虽然街面上游人如织,但更多人的活动在建筑物内部。特别是大型的购物中心和综合性的商业设施,由于内部结构复杂,人员众多,维护安全和秩序的任务一点不比街面少。笔者曾经和尖沙咀警署的一位警官谈论此事,他说,很多建筑物内部也是公共领域,但其内部的秩序主要依靠保安人员,非常重要,警察没有力量去管,但会经常沟通,双方工作上配合很多,目的都是保障本地区的安全和稳定。这种现象在城市非常之普遍。

从警务概念的讨论我们可以看到另外一个全球性的现象或警务发展的趋势是:保安业的发展不仅在改变世界的警务结构,而且也在改变中国的警务结构。警务结构概念的提出首先源于西方国家的警务改革。犯罪率的增加和警察资源的不足是世界性的问题。增加警察编制等于增加财政预算,而这又意味着增加纳税人的负担。因此一些西方国家在警务改革的过程中通过政府的政策导向等各种措施促使社会组织自己从市场上购买安全服务,从而一方面减轻政府的负担,一方面迫使社会承认政府没有能力对犯罪侵害提供全部的保护。在具体做法上通过委托、授权、承包等途径把原由警察承担的维护公共安全和秩序的附带性的工作任务分离给社会。这样做的结果一方面促进了保安业在规模和经营业务范围方面的发展,另一方面在理论上也不得不承认私人警务已成为一个正式的概念。按照有关学者的说法,承认私人警务的概念,并把它的发展作为核心警务的一部分,是有关保安业发展过程的一个重要里程碑,他不仅使得警务结构的提法得以成立,而且还导致了对警察对警务的垄断形成竞争、补充和挑战的态势。也就是说,警务不是警察的专利,警察在理论与实践上都不可能对维护公共安全和秩序的工作形成垄断。建设民主法制国家的结果必然是对社会治安形成多元治理的格局,任何一个国家或地区都不可能无限制地增加警察编制,尽可能多地使用社会力量或最大限度地进行社会自治是未来的发展趋势。

警务理念的创新

在我国讨论警务理念创新有何实际意义呢?首先有利于社会管理创斤各项措施的落实,形成有岁的社会参与机制。我国在经济社会快速发展的形势下,社会管理的工作不仅头绪多,而且任务重,完善社会管理体现在社会生活的各个方面,需要在多个层面进行创新。2010年的公安工作中有t多社会创斤的要求和内容。社会参与是社会管理的必要条件,而真正的社会管理创新更需要有社会力量参与。在涉及维护公共安全和秩序方面,无论是对公共领域秩序的控制,还是对社区犯罪的预防,无论是社会治安防控体系的建设,还是形成维护社会秩序的结构网络,无论是综合治理的进一步加强,还是形成像英国学者埃里克森(Ericson)提出的“安全被”理论(“安全被’’(securitycluilt)是英国学者埃里克森对公共安全与秩序治理实践的形象比喻,以反映警务机构的“拼凑”在后现代社会的运作。这不仅关系到哪些部门(如中央政府或私人机构)掌控(或承包服务)哪些警务机构的问题,也关系到各种不同的公共和私人机构控制城市空间的方式问题。它类似于我国的治安防控体系建设,将各种参与公共安全的机构和力量都纳入“安全被’’式的警务结构之中。详细内容见《社会发展与警务变革一一一公共领域的社会化警务》,郭太生等译,公安大学出版社2009年2月出版。)中所描述的情景,都离不开政府有关部门和社会力量的协同、参与。其中就涉及到一系列非常重要的理论问题,即这些社会力量参与的实质是什么?比如说几年前成立的天安门广场保安队,各种治安志愿者与的大型活动的安全保卫工作,其实质是什么?理论工作者可以分析其工作实质是警务工作,但实际工作部门对学者的这种观点能够认同吗?公安机关之外的有关部门,社会力量或非政府力量参与维护公共秩序与安全謦的实质又是什么?辅助警察、警察辅助力量等概念也经常见诸报端,这些组织和人员的工作目标与警察又有何区别?警察是否是维护公共安全与秩序的唯一主体?这些问题我们应当根据国情来思考和研究。如果在理论和实践上都可以对警务的概念共识,就可以在较高层次上探讨我国的警务工作规划与改革问题,以形成社会参与的良性机制,建立起覆盖整个社会的公共安全保障体系以及相应的公共政策体系,使社会管理的措施更加具体,内容也更加深入;如果不能在警务理念上创新,则社会力量参与的基本性质,各种力量之间的相互关系,以及如何形成有效的运行机制等具体问题就不容易厘清。

其次有利于满足社会成员的安全需求。早在1843年,革命导师马克思就说过:“安全是市民社会的最高社会概念,是警察的概念。整个社会存在之目的就是保证其每个成员的人身、权利以及其财产的安全。"安全需求不仅是社会公众最基本的需求之一,而且在不同的社会发展阶段,不同的社会阶层对安全需求的层次也有较大的差异。按照西方警务专家的观点,经济剩余的规模,个人财产的范围,以及社会和社区的复杂程度是决定警务方式的三个主要的参考因素。在农业社会,由于经济剩余的数量少,经济结构简单,因此其警务方式主要以自我管理、自我警务为主;在工业社会,由于财富不断积累,经济剩余总量增加,因此出现了公共警察的警务方式。而在信息社会,私人财产的大量积累,个体的安全需求增加,而且出现了多元化的趋势,因此出现了私人警务的方式。我国作为后发展国家,在警务方式的选择上西方社会出现所经历的方式在我国也必然会经历。在我国当前的经济社会发展过程中,由于物质财富的不断积累、犯罪率的持续上升、非传统安全威胁因素的影响、新的社会风险的不断出现,以及社会公众安全价值观念的变化,安全需求在数量与质量方面的要求越来越高。平安社区、平安单位、平安城市等一系列的平安创建活动,在一定意义上讲就是为了满足社会的安全需求,提高社会公众安全感的战略性举措。但在平安建设的实践中,仅依靠政府单一体制的警务力量无论如何不可能满足社会公众日益增长的多元化、多层次的安全需求,也不可能实现平安建设的目标。警察所能提供的公共产品只能满足社会的平均水平,而一些特定社会阶层、特定目标、特定个体的安全需求要通过市场化或其他途径获得。即使是政府提供的公共安全产品,也应当充分考虑成本与效益问题。因此,只有把所有的社会资源都组织和发动起来,才可能从整体上有效地维护社会的公共安全与秩序。警务理念的创新有利于形成多样化的警务方式,形成多种力量、多种机制,产生多种效果,从而在公开的、受限制的和准公共的公共和私人领域等各种空间,满足社会的多种安全需求。

在中国,警务理念的创新需要有变革性的思维,主要应包括以下几点:(1)警务基本概念的表述。警务的实质是维护公共安全与秩序。从社会学的角度看,警务也可以理解为是一种社会控制。据此,警务的基本概念应表述为:由政府力量和通过制度规划与自发形成的维护公共安全与秩序的网络式结构体系。这种网络式的结构体系从主体看既包括政府的公安机关和其他相关部门,也包括按照社会需要产生的市场力量,以及其他的社会组织与力量;(2)警务是一种维护公共安全与秩序的社会公共事务,它是警察的概念,但又不局限于警察的概念。对于公共安全与秩序的维护,警察与其他参与者的目标应完全一致而不存在对抗。在统一的目标之下应形成维护公共安全与秩序的社会网络,其中公安机关的警察力量应起到主导的作用;(3)警察不是唯一的维护公共安全与秩序的主体,同时也不是唯一的警务主体。尽管警察在维护公共安全与秩序中扮演着极其重要的角色,但不应当排除警察之外的市场机制与其他的社会组织,包括各种自治的组织和力量成为警务的主体。只要其活动得到社会的认可,就应当成为合法的警务或维护公共安全与秩序的主体;(4)警察工作中有关预防和控制犯罪的基础性工作部分职责要回归社会,特别要回归社区,通过社区警察的组织、发动与指导,充分开发、依靠与运用社区资源维护社区公共安全与秩序的活动。这里所指的社区包括其他类型,而不仅是城市的居民社区,如农村、企事业单位、商业街区等;(5)保安服务企业及其从业人员是主要的警务力量之一,无论是社会治安防控体系的设计,还是警务的整体性规划,都要把保安业作为重要的组成部分。当然,这又涉及到需要讨论的另外一个相关问题,公安机关和保安之间的关系。

公安机关和保安企业的关系

公安机关和保安企业之间的关系既有法律规范性的一面,也有其天然的历史渊源一面。从法律的规范性看,《条例》第三条规定:“国务院公安部门负责全国保安服务活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府公安机关负责本行政区域内保安服务活动的监督管理工作。"这个规定实际上就是对公安机关职能的定位。尽管由于历史形成的原因,我国的保安服务公司一直处于公安机关的直接领导之下,但《条例》已经明确作为政府的公安部门和作为企业的保安服务公司各自的性质和职责定位。从这点上来说,公安机关和保安企业的关系是明确的。公安机关对保安公司的一系列监督管理活动也必须服从服务于双方的基本定位。为什么说两者还有天然的联系呢?因为从世界警务的发展过程看,在1829年正式制服警察产生之前,公共警务与私人警务并没有明确的界限,而且像英国、美国等西方国家有些城市的制服警察之前身就是从有偿守护的组织过渡来的,以至于一些学术著作在写警察史的过程中把保安业(因为有的国家把保安人员称为私人警察)也写在一起。历史发展到今天,又有学者提出了“扩大了的警务大家庭”的概念。

为了进一步深入认识公安机关和保安服务之间的关系,我们不妨从另一个角度讨论一下以公安机关的人民警察为代表的公共警务和保安人员所从事的警务工作及其运作方式之间的区别。首先从对两者的投入来看,公安机关依靠纳税人的投入,而保安的投入主要是安全服务的委托人,谁出钱、谁受益;其次从警务功能上分析,警察的主要功能是预防和打击犯罪,而保安的主要功能是预防损失和预防犯罪,一般不具备打击的功能;第三j从服务的目标和对象来看,警察的目标和对象是一般的公共领域,警察作为政府的职能部门履行行政管理的职能,而保安只对特定的目标提供服务,其工作只对特定的单位负责;第四,从工作的性质看,警察的工作是一种执法活动,而保安的工作只是预防损失和保护客户的财产(或资产)的安全;第五,从工作模式分析,警察工作虽然也有预防的功能,但主要是反应型的,而保安虽然对一些突发性事件具有做出第一反应的条件,但主要是预防型的。存在的这些区别就如美国评论家BillStruedal所指出的,“警察与保安的主要区别还在执法上,如果我们承认他们有相同的目标,为什么他们不在一个法律规范的基础上一块工作?尽管有许多共同拥有的工作领域,但因有不同的目标,因而也就会产生隔阂,但这又是通过对话可以解决的。”

如果简单地描述警察和保安的关系,有人称之为“伙伴关系’’,也有人认为是“职业联盟”。无论如何描述,有一点不可否认的是,在世界范围内警察与保安相互支持、相互影响、相互补充的时代已经到来。正如有人描述美国的情况:“在美国,警察与私人保安业在执法活动中作为一个团体的时代已经来临。”警察与保安共同构建公共安全保障体系的结构性框架已经形成。国外著名的警务理论专家希林与贝利曾经说过,“英国、美国、加拿大等现代民主国家的犯罪控制与执法体系的发展进程已经达到了一个分水岭。

当未来的几代人回望我们所处的时代时,我们已经到了旧警务制度的终结和另一种警务制度走上历史舞台的时代。这里提到的另一种警务制度实际上就是保安业和其他形式的维护公共安全与秩序的力量和组织。在我国的市民社会中,由于长期受警察就是警务观念的影响,对保安在社会生活中的巨大作用还没有足够的认识。正如警务专家约翰斯顿所说,关于这个问题的讨论主要局限之一是将警务(一种社会功能)概念与警察(特定人群构成的实体)绑在一起,因而导致人们的注意力集中在国家警察力量的功能和作用,而反对将参与警务活动的实体范围扩大。但时间会证明我在这篇文章中所阐述的观点将会成为现实,保安也将会在保障人民群众的长治久安中发挥日益重大的作用。

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